Дело № Щ-ГП7-7 ОПРЕДЕЛЕНИЕ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего К н ы ш е в а В . П , судей Горохова Б. А , Нечаева В.И. р а с

Дело № Щ-ГП7-7

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего К н ы ш е в а В . П , судей Горохова Б. А , Нечаева В.И.

р а с с м о т р е л а в с у д е б н о м з а с е д а н и и 2 6 м а р т а 2 0 0 2 г. п о к а с с а ц и о н н ы м ж а л о б а м Вишнякова Б . Н , Клочкова В . И , Майфатовой О . Г , Рогозина Л . В , Храпунова С П . и Ш п и л ь к и н о й В . Н . н а р е ш е н и е М а г а д а н с к о г о о б л а с т н о г о с у д а о т 31 я н ­ в а р я 2 0 0 2 г. д е л о п о ж а л о б а м В и ш н я к о в а Б о р и с а Н и к о л а е в и ч а , К л о ч к о в а В я ч е ­ слава И в а н о в и ч а , М а й ф а т о в о й Ольги Г р и г о р ь е в н ы , Р о г о з и н а Л е о н и д а Влади­ мировича, Храпунова Сергея Петровича, Ш п и л ь к и н о й В е р ы Николаевны о признании противоречащим федеральному законодательству в части упразд­ нения муниципального образования «Ольский поссовет» закона Магаданской о б л а с т и о т 2 6 д е к а б р я 2 0 0 1 г. № 2 1 4 - 0 3 « О б у п р а з д н е н и и м у н и ц и п а л ь н ы х о б ­ разований, не являющихся внутригородскими, расположенных в границах тер­ ритории муниципального образования «город Магадан».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохо­ ва Б . А , о б ъ я с н е н и я п р е д с т а в и т е л е й В и ш н я к о в а Б . Н . а д в о к а т а Ю д и н а Б . Н . ( д о ­ веренность от 23.03.2002г.),- Жукова П.Б. (доверенность от 21.03.2002г. № 3352), А д м и н и с т р а ц и и магаданской области - М а н у й л о в а В.И. (доверенность от 1 9 . 0 3 . 2 0 0 2 г . № 8 4 2 ) , С у д е б н а я к о л л е г и я п о г р а ж д а н с к и м д е л а м В е р х о в н о г о Суда Российской Федерации УСТАНОВИЛА :

М а г а д а н с к о й о б л а с т н о й Д у м о й 2 6 д е к а б р я 2 0 0 1 г. б ы л п р и н я т з а к о н М а г а д а н ­ ской области № 2 1 4 - 0 3 «Об упразднении муниципальных образований, не яв­ ляющихся внутригородскими, расположенных в границах территории муници­ пального образования «город Магадан».

Закон был опубликован в газете «Магаданская правда» от 29 декабря 2 0 0 1 г. № 2 0 1 ( 1 8 9 1 9 ) и в в е д ё н в д е й с т в и е п о и с т е ч е н и и д е с я т и д н е й со д н я официального опубликования.

Вишняков Б . Н , Клочков В . И , Майфатова О . Т , Рогозин Л . В , Храпунов С П . и Шпилькина В.Н. обратились в суд с заявлением о признании указанного закона Магаданской области противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению в части упразднения муници­ пального образования Ольский поссовет, ссылаясь на то, что данный закон противоречит Конституции Российской Федерации, Европейской Хартии ме­ стного самоуправления, Федеральному закону «Об о б щ и х принципах органи­ зации местного самоуправления в Российской Федерации», закону Магадан­ с к о й о б л а с т и « О м е с т н о м с а м о у п р а в л е н и и в М а г а д а н с к о й о б л а с т и » , п р и н я т без учета мнения населения муниципального образования Ольский поссовет, по­ скольку м е с т н ы й р е ф е р е н д у м по вопросу учета такого м н е н и я не проводился.

Заявители полагают, что избирательная комиссия муниципального обра­ зования город Магадан не правомочна была утверждать В р е м е н н о е Положение о порядке проведения опроса населения муниципальных образований поселковых и сельских советов, присоединенных к территории города Магада­ на, а т а к ж е п р о в о д и т ь о п р о с н а с е л е н и я м у н и ц и п а л ь н о г о о б р а з о в а н и я О л ь с к и й поссовет по вопросу упразднения этого м у н и ц и п а л ь н о г о образования, так как указанное м у н и ц и п а л ь н о е образование не подчиняется м у н и ц и п а л ь н о м у обра­ зованию город Магадан.

Р е ш е н и е м М а г а д а н с к о г о о б л а с т н о г о с у д а о т 31 я н в а р я 2 0 0 2 г. з а я в л е н и е было оставлено без удовлетворения.

В кассационных жалобах Вишнякова Б . Н , Клочкова В . И , Майфатовой О . Г , Рогозина Л . В , Храпунова С П . и Ш п и л ь к и н о й В.Н. поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального и про­ цессуального права.

П р о в е р и в м а т е р и а л ы дела, Судебная коллегия по г р а ж д а н с к и м делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по с л е д у ю щ и м основаниям.

Из материалов дела усматривается, что закон Магаданской области от 26 д е к а б р я 2 0 0 1 г. № 2 1 4 - 0 3 « О б у п р а з д н е н и и м у н и ц и п а л ь н ы х о б р а з о в а н и й , н е являющихся внутригородскими, расположенных в границах территории муни­ ц и п а л ь н о г о о б р а з о в а н и я « г о р о д М а г а д а н » в ст. 1 п р е д у с м а т р и в а е т у п р а з д н е н и е муниципальных образований, не являющихся внутригородскими, расположен­ ные в границах территории муниципального образования «город Магадан» «Арманский поссовет», «Аткинский поссовет», «Село Балаганное», «Гадлинский сельсовет», «Поселок Карамкен», «Клепкинский сельсовет», «Ольский поссовет», «Палаткинский поссовет», «Поселок Стекольный», «Село Талон», «Тальский поссовет», «Тахтоямский сельсовет», «Тауйский сельсовет» и «Ямский сельсовет».

При отклонении требований заявителей в части обжалования упраздне­ ния муниципального образования Ольский поссовет, суд посчитал, что оспари­ ваемый областной закон принят в соответствии с Конституцией Российской Ф е д е р а ц и и , Е в р о п е й с к о й Х а р т и е й м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я , Ф е д е р а л ь н ы м за­ коном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ ской Федерации», Уставом (Основным Законом) Магаданской области, зако­ ном Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской облас­ ти», с учетом мнения населения муниципального образования Ольский поссо­ вет.

У к а з а н н ы е в ы в о д ы с у д а не с о о т в е т с т в у ю т о б с т о я т е л ь с т в а м д е л а и п р а ­ вильными быть признаны не могут.

С о г л а с н о п.п. 11 ст. 5 Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х п р и н ц и п а х о р г а ­ низации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 1 5 4 - Ф З (в р е д а к ц и и Ф е д е р а л ь н ы х з а к о н о в о т 2 2 . 0 4 . 1 9 9 6 № 3 8 - Ф З , о т 2 6 . 1 1 . 1 9 9 6 г. № 1 4 1 - Ф З , о т 1 7 . 0 3 . 1 9 9 7 № 5 5 - Ф З , о т 0 4 . 0 8 . 2 0 0 0 № 1 0 7 - Ф З ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муни­ ципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

В с о о т в е т с т в и и с ч . 3 ст. 13 Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х п р и н ц и п а х организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок об­ разования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных об­ разований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Данная норма федерального законодательства не может толковаться ина­ че, как о б я з ы в а ю щ а я субъект Российской Ф е д е р а ц и и в с п е ц и а л ь н о м законе урегулировать порядок образования, объединения, преобразования или уп­ разднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Если такой закон в субъекте Российской Федерации не при­ нят, то отсутствует н е о б х о д и м а я правовая база для и н и ц и и р о в а н и я и проведе­ ния соответствующих процедур. Проведение процедуры упразднения (ликви­ дации) уже созданных м у н и ц и п а л ь н ы х образований без заранее установленно­ го в з а к о н е с у б ъ е к т а Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и п о р я д к а н е п о з в о л я е т с о б л ю с т и требования федерального законодательства, гарантирующие местному само­ управлению самостоятельность в разрешении вопросов, отнесённых к их веде­ нию.

В с о о т в е т с т в и и с ч . 1 ст. 13 н а з в а н н о г о Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а у с т а н о в л е ­ ние и изменение границ муниципального образования, в том числе при образо­ вании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образо­ ваний, осуществляется с учетом исторических и и н ы х м е с т н ы х традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов го­ сударственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 2 той же статьи предусмотрено, что изменение границ муници­ пального образования не допускается без учета мнения населения соответст­ вующих территорий. Законодательные (представительные) органы государст­ венной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гаран­ тии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ террито­ рий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Закона Магаданской области, которым были бы установлены порядок упразднении муниципальных образований области и гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, не принято. В результате этого лик­ видация муниципального образования Ольский поссовет была произведена без достоверного учёта мнения населения этого муниципального образования, по инициативе другого муниципального образования и с нарушением Федераль­ ного закона «Об особой экономической зоне в Магаданской области».

Суд в решении указал на то, что Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации» формы учета мнения населения при ре­ шении указанных выше вопросов не установлены.

Между тем, статьей 5 Европейской Хартии местного самоуправления предусмотрено, что изменение границ территорий местного самоуправления не должно производиться до проведения консультаций с населением, имеющим заинтересованность, возможно посредством референдума, там, где это разре­ шено законом.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмурт­ ской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной вла­ сти в Удмуртской Республике» признано, что наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Россий­ ской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим зако­ нодательством и уставом муниципального образования. При этом не исключа­ ется возможность иных форм учета мнения населения.

В п.п. 7 и 8 Постановления Конституционного Суда Российской Федера­ ции от 2 апреля 2002 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности отдель­ ных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата пред­ ставительного органа местного самоуправления" и закона Корякского авто­ номного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местно­ го самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» применительно к институту досрочного отзыва выборных лиц местного самоуправления высказаны правовые позиции, в соответствии с кото­ рыми во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе м у н и ц и п а л ь н о г о обра­ з о в а н и я и л и в з а к о н е с у б ъ е к т а Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и (в с л у ч а е у р е г у л и р о в а ­ ния им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подпи­ сей, т р е б у е м ы х п р и в ы д в и ж е н и и н а в ы б о р а х , с т е м ч т о б ы с о о т в е т с т в у ю щ е е р е ­ гулирование не было неопределенным.

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборны­ ми органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв д о л ж н о проголосовать по крайней мере не м е н ь ш е е число граждан, чем то, ко­ торым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не ума­ лялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для п р о и з в о л ь н о г о , н е о с н о в а н н о г о на д е й с т в и т е л ь н о й в о л е н а с е л е н и я д о с р о ч н о г о прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправ­ ления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения н о в ы х в ы б о р о в ) к наруше­ н и ю баланса институтов народовластия и дестабилизации м у н и ц и п а л ь н о й вла­ сти.

Поскольку при ликвидации муниципального образования возникают схожие с досрочным отзывом выборных лиц местного самоуправления отно­ шения, связанные с досрочным прекращением полномочий выборных органов муниципального образования, ранее наделённых населением на выборах пол­ номочиями органов публичной власти в конкретном муниципальном образова­ н и и , у к а з а н н ы е п р а в о в ы е п о з и ц и и д о л ж н ы б ы т ь у ч т е н ы и п р и р а з р е ш е н и и на­ стоящего спора.

Таким образом, юридически значимыми для данного дела обстоятельст­ вами являлись следующие вопросы:

в каком порядке были сформированы выборные органы местного самоуправления муниципального образования Ольский поссовет;

какое число избирателей приняло участие в выборах этих орга­ нов;

каким образом распределились голоса избирателей на этих выбо­ рах;

каким образом вопросы формирования выборных органов муни­ ципального образования Ольский поссовет р а з р е ш е н ы в его уста­ ве.

Без выяснения этих обстоятельств невозможно сделать вывод о законно­ сти м е х а н и з м а в ы я с н е н и я м н е н и я населения по вопросу о л и к в и д а ц и и м у н и ц и ­ пального образования путём опроса населения муниципального образования О л ь с к и й п о с с о в е т н е на в ы б о р а х и л и н а м е с т н о м р е ф е р е н д у м е , а п у т ё м с о с т а в - ления опросных листов на основании инициативы 12 жителей этого муници­ пального образования и под контролем избирательной комиссии другого му­ ниципального образования - г. Магадан, в состав которого включаются терри­ тории Ольского поссовета.

Если органы местного самоуправления Ольского поссовета были сфор­ мированы в результате выборов при тайном голосовании с соблюдением тре­ бований федерального и местного законодательства о выборах, исходя из пра­ вовых позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ, вопрос о расформировании этих органов, равно как и вопрос о ликвидации муниципаль­ ного образования, должны решаться в такой же форме, то есть в форме тайного голосования на выборах или на местном референдуме, проводимых на той же правовой основе, что и выборы в органы местного самоуправления. Ликвида­ ция же муниципального образования возможно только в том случае, если за это выскажется не меньшее число избирателей, чем то, которое приняло участие в создании выборных органов местного самоуправления, поскольку именно та­ кое число избирателей на выборах высказалось за целесообразность осуществ­ ления местного самоуправления на той территории, на которую распространя­ ется юрисдикция органов данного муниципального образования.

В решении отсутствует правовой анализ доводов заявителей о том, что избирательная комиссия г. Магадана превысила свои полномочия, зарегистри­ ровав инициативную группу по упразднению другого муниципального образо­ вания, утвердив временное положение о проведении опроса жителей другого муниципального образования, приняв участие в проведении опроса жителей и при подведении его итогов. Между тем, этот довод является юридически зна­ чимым, поскольку в соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гаранти­ руемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою от­ ветственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте­ ресов населения, его исторических и иных местных традиций.

Почему при наличии выборных органов местного самоуправления Оль­ ского поссовета опрос его населения производился избирательной комиссией другого муниципального образования, в решении суда не отражено. Устав му­ ниципального образования Ольский поссовет в деле отсутствует (выписка при­ ложена лишь к кассационной жалобе), в связи с чем невозможно определить, является ли в соответствии с этим уставом допустимым вмешательство в дела данного муниципального образования со стороны органов другого муници­ пального образования. Из приложенной к кассационной жалобе выписки из ст.

4 Устава муниципального образования Ольский поссовет следует, что решение вопросов о территории данного муниципального образования проводится с учётом мнения населения, выясняемого только путём проведения местного ре­ ферендума.

О т с у т с т в у е т в д е л е и у с т а в г. М а г а д а н а , в с в я з и с ч е м н е я с н о , к а к и м о б ­ р а з о м у р е г у л и р о в а н ы в з а и м о о т н о ш е н и я м у н и ц и п а л ь н ы х о б р а з о в а н и й г. М а г а ­ д а н и О л ь с к и й п о с с о в е т (ч. 3 ст. 6 . Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х п р и н ц и ­ пах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Н е п о с т а в и л с у д на о б с у ж д е н и е и ю р и д и ч е с к и з н а ч и м ы й д л я д а н н о г о дела вопрос о том, правомерно ли местный законодатель включил территорию О л ь с к о г о п о с с о в е т а в с о с т а в т е р р и т о р и и г. М а г а д а н а . К а к с л е д у е т и з м а т е р и а ­ л о в д е л а , р а с ш и р е н и е т е р р и т о р и и г. М а г а д а н а п р о и з в е д е н о с ц е л ь ю р а с ш и р е ­ ния границ свободной экономической зоны, определённой Федеральным зако­ н о м о т 31 м а я 1999 г. № 1 0 4 - Ф З « О б О с о б о й э к о н о м и ч е с к о й з о н е в М а г а д а н ­ ской области». М е ж д у тем, в указанном Федеральном законе отсутствует нор­ ма, н а д е л я ю щ а я органы государственной власти М а г а д а н с к о й области правом устанавливать, изменять или пересматривать границу Особой экономической зоны.

В ст. 3 д а н н о г о Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а О с о б а я э к о н о м и ч е с к а я з о н а о п р е ­ делена как территория, расположенная в административных границах города Магадана, на которой настоящим Законом устанавливается особый правовой р е ж и м х о з я й с т в е н н о й д е я т е л ь н о с т и . Г р а н и ц ы ж е г. М а г а д а н а б ы л и у с т а н о в л е ­ ны на момент принятия данного Федерального закона. С у ж д е н и я о том, допус­ тимо ли без учёта мнения федерального законодателя р а с ш и р е н и е территории Особой экономической зоны органами государственной власти субъекта Рос­ сийской Ф е д е р а ц и и , суд в р е ш е н и и не привёл, хотя д а н н о е обстоятельств имеет существенное правовое значение.

При указанных обстоятельствах решение суда законным быть признано н е м о ж е т и п о д л е ж и т о т м е н е в с о о т в е т с т в и и с п.п. 1-4 ст. 3 0 6 Г П К Р С Ф С Р .

П р и новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное; разре­ шить вопрос о том, в каком порядке должно было быть выяснено мнение насе­ ления Ольского поссовета о ликвидации их муниципального образования; вы­ яснить вопросы об урегулированности взаимодействия органов местного само­ у п р а в л е н и я м у н и ц и п а л ь н ы х о б р а з о в а н и й г. М а г а д а н и О л ь с к и й п о с с о в е т н а у р о в н е их у с т а в о в ; п р о в е р и т ь д о в о д ы з а я в и т е л е й о н е п р а в о м е р н о с т и о р г а н и з а ­ ции и проведении опроса населения Ольского поссовета муниципальными ор­ г а н а м и г. М а г а д а н а , а т а к ж е о н е д о с т о в е р н о с т и р е з у л ь т а т о в о п р о с а н а с е л е н и я в форме опросных листов.

решение Магаданского областного суда от 31 января 2002 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий Судьи 6 о